Los cambios constantes en los titulares de las dependencias encargadas de dar seguimiento, recursos y cumplimiento a las Alertas complican la continuidad de los planes de trabajo
Isabel Suárez Terrazas/ IDHEAS*
Del proyecto A dónde van los desaparecidos
Contexto y cifras generales
La noche del 10 de marzo de 2016, Daniela Mabel Sánchez Curiel se comunicó con su madre, Laura Curiel, para informarle lo preocupada que se encontraba porque su pareja se había llevado a su hijo y no regresaban. Ésta fue la última llamada que Laura recibió de su hija. Al día siguiente comenzó la búsqueda para dar con su paradero. Pero, ocho años después, Daniela sigue desaparecida. La resiliencia y la fortaleza de Laura la llevaron a formar el colectivo Mariposas destellando, buscando corazones y justicia. Y, como su líder, participó como voz de las víctimas en la solicitud de la Alerta de Género en el Estado de México junto con la organización Idheas, Litigio Estratégico en Derechos Humanos A.C., por la desaparición de niñas, adolescentes y mujeres en 13 municipios del Estado de México.
La Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM) es un mecanismo de protección creado en 2007. Éste nació a partir de la entrada en vigor de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, que se derivó de la obligación internacional de crear una política de prevención y erradicación de la violencia contra la mujer a raíz de la sentencia González y otras (Campo Algodonero) vs. México de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A la fecha, 23 estados de la República tienen al menos una alerta vigente. De ellas, el 86.5% han sido solicitadas por una organización civil.
Además de la sentencia de Campo Algodonero, México cuenta con dos decisiones del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de la ONU, una de ellas por el feminicidio de Pilar Argüello Trujillo (CEDAW/C/67/75/2014) y otra por la desaparición forzada de Ivette Melissa Flores Román (CEDAW/C/83/D/153/2020). Los casos atienden las dos formas más extremas de violencia contra la mujer y apuntan la necesidad de reevaluar las medidas que se están tomando para combatirlas. El Comité CEDAW ha reiterado la importancia de enfocar los esfuerzos hacia la eliminación de este este tipo de violencia, mencionando que: las mujeres (…) se vean sometidas a unos niveles cada vez mayores y a diferentes tipos de violencia por motivos de género como la violencia doméstica, desapariciones forzosas, torturas y asesinatos, en particular el feminicidio, por agentes estatales, incluidos funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y fuerzas de seguridad, así como por agentes no estatales como grupos de delincuentes organizados.[i]
De igual forma, el Comité ha destacado la afectación que sufren las mujeres de manera desproporcionada a raíz de la desaparición, que las hace más propensas a ser objeto de violencia sexual, así como a sufrimientos y humillaciones. Debido a sus características biológicas, en particular su capacidad de reproducción, las mujeres víctimas de desaparición suelen emplearse como herramienta para alcanzar objetivos específicos. Así, su cuerpo es utilizado como parte de una estrategia de control social. De acuerdo con el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la ONU, las mujeres que son víctimas de desaparición son objeto de actos de violencia de género, como violencia física y sexual, incluida la violación, que pueden considerarse tortura, o de amenazas de sufrir esos daños.
El deseo de escribir esta columna nace, fundamentalmente, del interés que, en cuanto solicitantes de la segunda Alerta de Género en el Estado de México por la desaparición de mujeres, niñas y adolescentes, tenemos desde IDHEAS en el tema[ii]. A ello se suma nuestra preocupación por el aumento en las cifras de personas desaparecidas en México, más de 111 mil, así como de las Acciones Urgentes de búsqueda del Comité contra Desaparición Forzada de la Organización de las Naciones Unidas, con un total de 589.
Problemas a los que se enfrenta la AVGM
Las Alertas se enfrentan a diversos problemas que son, a su vez, multifactoriales. El primero es la falta de regulación para su implementación y evaluación, ya que ni la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia ni su Reglamento establecen el procedimiento a seguir una vez dictada la Alerta. A lo anterior se suma que en algunas entidades como Guerrero y Estado de México, hay más de una Alerta activa, situación que tampoco es abordada por el marco jurídico vigente y que dificulta la coordinación.
La segunda problemática se deriva de la participación de los municipios, la cual, en el caso del Estado de México, ha sido sumamente irregular, por decir lo menos. La complejidad nace de la duplicación de funciones entre éstos y la entidad federativa a la que pertenecen. Por un lado, a Alerta exige que cada uno de ellos elabore e implemente un plan de cumplimiento que, a su vez, esté en armonía con el plan estatal de la Alerta, pero la mayoría de los municipios del Estado de México aún no cuentan con este requisito, por lo que no puede observarse ni evaluarse la implementación de este mecanismo a nivel municipal.
En realidad, ambos problemas nacen de la estructura de la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia, cuya reforma es fundamental. Es esencial que las legisladoras hagan las modificaciones necesarias para que esta ley reglamente la metodología y las herramientas de la evaluación de las Alertas y permita un mayor escrutinio de los planes municipales y su ejecución. Más aún, es de vital importancia dar una fecha de caducidad a las Alertas, pues de lo contrario parecen ser solamente un mecanismo de gestión de la violencia y no uno con el objetivo primordial de acabar con ella.
En tercer lugar, la implementación de las Alertas se dificulta debido a la conformación de los Grupos Interinstitucionales Multidisciplinarios (GIM), que se encargan de evaluar su nivel de cumplimiento y emitir el dictamen de evaluación. Los GIM están integrados por un grupo diverso de personas (organizaciones de la sociedad civil, academia y otras partes interesadas) que fija metas sobre optimistas, alejadas de las posibilidades reales de las instituciones que implementan las Alertas. Todo ello hace complicado que las autoridades fijen pasos claros hacia metas específicas, que necesariamente deriva en que estos Grupos hagan evaluaciones negativas.
Otro problema que atraviesa la ejecución de las Alertas se deriva de la rotación que las elecciones a nivel municipal y estatal imprimen en el funcionariado público. Los cambios constantes en los titulares de las dependencias encargadas de dar seguimiento, recursos y cumplimiento a las Alertas complican la continuidad de los planes de trabajo, normalmente pactados en administraciones anteriores. Por ello, es necesario que se forme un servicio civil de carrera que esté a cargo de estos mecanismos y que trascienden a los partidos políticos y las gubernaturas. Es decir, un grupo especializado de personas servidoras públicas que permanezcan a lo largo del tiempo y que adquieran la experiencia necesaria para administrar la AVGM.
Buenas prácticas
Sin embargo, en nuestra experiencia como solicitantes de la AVGM del Estado de México, también hemos sido testigos de buenas prácticas, que es importante reconocer. Destacan entre ellas las “Ciudades de las Mujeres”, espacios que nacieron a partir de la Alerta y en donde se ofrece una atención integral y especializada con perspectiva de género. En estos espacios están reunidas todas las autoridades responsables de salvaguardar la vida, integridad y seguridad de la mujer[iii]. Su estructura, pensada desde el enfoque de género, evita que una mujer víctima de algún delito de violencia de género acuda a diferentes instituciones, ya que en el mismo establecimiento, la víctima puede presentar una denuncia por violencia familiar, solicitar medidas de protección, interponer una demanda de alimentos, solicitar su divorcio o la canalización a un refugio, en caso de ser necesario.
La concentración de todas estas autoridades en un solo establecimiento es un paso fundamental en el combate a la revictimización de las mujeres que han sufrido violencia de género. Específicamente, la posibilidad de recurrir a diversas instancias en un mismo lugar evita que quienes denuncian se vean obligadas a narrar constantemente los hechos, lo que las obliga necesariamente a revivirlos. De esa manera, las “Ciudades de las Mujeres” ofrecen la posibilidad de atender la misma solicitud de manera multidisciplinaria, lo cual también reduce los costos de traslado, pues no es necesario acudir a ubicaciones distintas para llevar a cabo diferentes diligencias.
Una buena práctica nacida a partir de la AVGM es la Policía de Género del Estado de México. Esta institución tiene tres funciones principales: en primer lugar, tiene un deber de prevención e intervención, ya que es una autoridad de primer contacto, que asiste a las mujeres en situación de violencia y explica las formas de denunciar. Se encarga, además, de la detención, pues actúa de forma inmediata a partir del conocimiento del hecho. Finalmente, también difunde las medidas que surgen a partir de la Alerta. A pesar de su buen funcionamiento, es necesario que ésta sea evaluada de forma más metódica para poder ser replicable en otros estados.
En conclusión, las Alertas de Género son, sin duda, una herramienta perfectible, que necesita de una vigilancia exhaustiva, con metas claras y reales, atendiendo al contexto de cada estado y con los recursos humanos y materiales necesarios para poder contribuir a la prevención y erradicación de la violencia contra la mujer. En ese sentido, la reforma a la Ley de Acceso a una Vida Libre de Violencia o su reglamento es clave para dar una guía a todos los estados con alertas vigentes y a aquellos que aún no la han implementado. Asimismo, la difusión de las buenas prácticas entre los estados es una herramienta fundamental para construir un conocimiento compartido.
Esfuerzos colectivos fuera del gobierno
Como se dijo más arriba, las AVGM son mecanismos que trascienden a las administraciones de personas gobernadoras o presidentas municipales, por lo que deben convertirse en una prioridad en la agenda del estado y no solamente de cada gobierno. En ese sentido, es vital que la coordinación y la cooperación entre las autoridades competentes de cada Alerta se enraícen en el comportamiento institucional. Además, es de capital importancia que el intercambio de información se dé entre los estados de la federación y con la sociedad en general.
Finalmente, falta señalar que los esfuerzos por erradicar la violencia de género y cumplir a cabalidad con las AVGM no han nacido solamente de las autoridades estatales y las organizaciones solicitantes, sino que han sido complementados por otros actores. Entre ellos están los organismos internacionales, que pueden ser de gran utilidad para medir los avances de las Alertas. Destaca, por ejemplo, la Propuesta de Indicadores Ilustrativos para evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazo de las medidas de la AVGM del 2021 de la iniciativa de Spotlight[iv]. Estos parámetros son parte de los esfuerzos de apoyo técnico de las Naciones Unidas, que tiene como objetivo hacer medibles objetivos concretos sobre el disfrute de los derechos humanos de las mujeres. Ésta es una herramienta fundamental que permite analizar la evolución del plan de cumplimiento de la AVGM y que debe replicarse en otras entidades federativas para poder hacer valoraciones más acertadas de los retos y avances de las Alertas activas en el país.
Imagen portada: Madres y familiares de mujeres víctimas de violencia en México marcharon del Ángel de la Independencia al Zócalo como parte del Día internacional de la eliminación de la violencia contra la mujer | Fotografía: Mariam Guerrero/Obturador MX
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Isabel Suárez es abogada especialista en género licenciada Derecho por Facultad de Derecho de la Universidad la Salle con promedio meritorio con Maestría en el Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) de Proceso Penal Acusatorio y Juicios Orales. Cuenta con una serie de diplomados en: Amparo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dos diplomados en materia de perspectiva de género por parte de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México y el Diplomado Franco-Mexicano que actualmente se encuentra cursando, así mismo ha tomado una serie de cursos en materia de derechos humanos y tiene una amplia experiencia en atención a víctimas. En el ámbito profesional, se desempeñó como auxiliar del Ministerio Público en la entonces Procuraduría General de la República, en la Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo.
La opinión vertida en esta columna es responsabilidad de quien la escribe. No necesariamente refleja la posición de A dónde van los desaparecidos
[i] Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer para México, emitidas en julio de 2012.
[ii] Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer para México, emitidas en julio de 2012.
[iii] Consulte aquí una cronología previa a la emisión del dictamen de la AVGM, así como documentos relacionados con su emisión aquí
[iv] Actualmente existen tres Ciudades de las mujeres ubicadas en San Mateo Atenco, La Paz y Amecameca donde se encuentran las siguientes secretarias: Secretaria de desarrollo social a través del Instituto Mexiquense de la Juventud, la Secretaría del campo, la Secretaría de Seguridad, la Secretario de las mujeres a través de su centro naranja, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría de Cultura y Turismo, la Secretaria de Justicia y Derechos Humanos, la Secretaría de educación, poder judicial, Fiscalía General de justicia, Comisión de derechos humanos del Estado de México.