La Corte revisará de fondo el choque de derechos generado por una norma que de origen violentó aquél que tienen las comunidades para ser consultadas sobre cualquier ley o reforma que les ataña
Patricia Monreal
En Michoacán, el desaseo legislativo y el oportunismo político han derivado en incertidumbre para las comunidades indígenas que ejercen o buscan ejercer de manera directa su presupuesto al amparo de la Ley Orgánica Municipal del Estado.
Las disposiciones en la referida norma contenidas en sus artículos 116, 117 y 118, sobre el derecho de los pueblos indígenas al autogobierno y al ejercicio directo del presupuesto municipal que proporcionalmente les corresponde a sus comunidades, ha derivado en juicios promovidos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación vía controversias constitucionales por parte de ayuntamientos que se resisten a otorgar recursos a las comunidades para que ellas los administren.
La Suprema Corte de Justicia ha determinado entrar a la revisión de fondo del asunto, ello frente a la colisión de derechos generada por una norma que desde un inicio violentó aquél que tienen las comunidades indígenas para ser consultadas sobre cualquier ley o reforma de ley que les ataña.
Ahora que 38 comunidades en Michoacán tienen derechos adquiridos y ejercidos con autogobiernos, así como el acceso directo a los recursos que les corresponden –de las que 23 lo han hecho al amparo de una Ley Orgánica Municipal-, la Corte habrá de valorar qué derecho prevalecerá, sin descartar que en su estudio analice también si los Congresos Estatales tienen o no facultad para legislar en materia de presupuesto directo, pues ello podría implicar una violación a la facultad constitucional de los municipios para administrar libremente su hacienda.
La determinación de la Corte se tomó el pasado lunes 22 de abril, cuando entró a revisión del proyecto de sentencia elaborado por el ministro Javier Laynez Potisek sobre la controversia constitucional 17/2022 promovida por el ayuntamiento de Zitácuaro. El proyecto proponía invalidar los artículos controvertidos por no haber sido consultados de origen con las comunidades, planteamiento que fue rechazado por la mayoría de ministros, que se inclinaron a favor del estudio de fondo.
Artífice como diputado local en la LXXIV Legislatura de las disposiciones que de origen violentaron el derecho indígena, el gobernador Alfredo Ramírez Bedolla celebró el 23 de abril como triunfo la determinación de la Corte, asegurando que se garantiza la plena validez de las consultas que se apliquen en las comunidades respecto al autogobierno. El mandatario omitió aclarar que al no resolverse aún el asunto de fondo, la determinación final puede ser en sentido contrario a su dicho.
Omisiones legislativas
En 2016, en la LXXIII Legislatura local se arrancó un proceso para la elaboración de una nueva Ley Orgánica Municipal en el estado. El asunto era bandera del entonces presidente del Congreso y coordinador parlamentario del PRD, Pascual Sigala Páez, quien se autodenominaba municipalista y presentó una iniciativa al respecto. El priista Wilfrido Lázaro Medina hizo lo propio con una propuesta que elaboró con su equipo de trabajo.
Para entonces Humberto Urquiza Martínez, que era consejero del Instituto Electoral de Michoacán (IEM) y había participado en la organización de procesos consultivos para designación de autoridades en Cherán y Santa Cruz Tanaco por la vía de usos y costumbres, aseguraba que las comunidades debían ser consultadas sobre la Ley Orgánica Municipal que estaba en proceso de elaboración.
Años después, Humberto Urquiza, ahora como subsecretario de Enlace Legislativo y Asuntos Registrales del gobierno de Alfredo Ramírez Bedolla, cambió su postura al defender disposiciones normativas en materia indígena promovidas por su hoy jefe y que no fueron debidamente consultadas a las comunidades.
El 27 de abril de 2017, el Concejo Mayor de Gobierno Comunal de Cherán entregó al Congreso un documento fechado nueve días antes, en el que se establecía la postura de la comunidad respecto a la Ley que se estaba discutiendo.
“…solicitamos se nos realice una consulta previa, libre e informada de acuerdo a nuestros usos y costumbres, en lo relativo a las iniciativas de Ley Orgánica Municipal que desde el año 2016 se encuentran en comisiones en el Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo […] No omitimos recordar que la consulta previa, libre e informada frente a cualquier iniciativa legislativa donde los derechos indígenas puedan estar involucrados, es una obligación del Estado, por lo que de no respetarse acudiremos a tribunales para defenderlo”.
La aprobación de una nueva Ley Orgánica no prosperó en la LXXIII Legislatura, pero permitió claridad de la postura indígena en Michoacán sobre la obligación a la consulta al legislar en temas que le atañen en casos futuros.
El 29 de septiembre de 2020, ya en la LXXIV Legislatura local, la Comisión de Fortalecimiento Municipal y Límites Territoriales presentó ante el Pleno del Congreso su iniciativa de Ley Orgánica Municipal luego de una serie de foros realizados en diversas regiones del estado, sin que ninguno de ellos cumpliera con las características de las consultas que deben aplicarse a las comunidades indígenas.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) establece en su artículo sexto la obligación de consultar a los pueblos indígenas, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
Para el 15 de febrero de 2021, la referida Ley fue aprobada por el Pleno del Congreso del Estado, sin acatar la obligación constitucional de consultar a las comunidades.
Las controversias
Una vez que la nueva norma entró el vigor, el malestar de presidentes municipales empezó a acrecentarse en Michoacán. La ruta de la norma para el reconocimiento de los autogobiernos y acceder de manera directa a los recursos permitía a las comunidades no tener que pelear en tribunales su derecho, por lo que las solicitudes presentadas ante el Instituto Electoral de Michoacán (IEM) empezaron a multiplicarse.
El no tener el pleno control sobre los recursos municipales generó inconformidad en diversos munícipes, quienes optaron por promover controversias constitucionales.
En junio de 2022, eran cuatro los ayuntamientos que habían controvertido la Ley Orgánica Municipal: Tangamandapio, Nahuatzen, Erongarícuaro y Zitácuaro. Este último presentó dos, una de ellas contra el acuerdo del IEM por el que declaró la validez de la consulta en Crescencio Morales.
En la controversia 83/2022, Zitácuaro controvirtió también cuatro artículos de la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana del Estado publicada en 2015, así como al Reglamento del IEM para la Consulta Previa, Libre e Informada para los Pueblos y Comunidades Indígenas.
Los casos de Tangamandapio y Nahuatzen fueron resueltos en agosto del 2022 por el Pleno de la Corte. El proyecto de sentencia elaborado por el Ministro Alberto Pérez Dayán no preveía más que invalidar los artículos 117 y 118, así como el último párrafo del 116; sin embargo, durante la sesión se determinó, de manera oficiosa y unánime, declarar la invalidez de todo el Capítulo XXI “De los pueblos indígenas” en la Ley, al considerar que el Congreso fue omiso al no efectuar una consulta previa a las comunidades.
En el análisis del asunto, el ministro José Luis González Alcántara Carrancá, refirió que el Congreso no había convenido con las comunidades un procedimiento culturalmente adecuado para realizar la consulta previa durante la elaboración de la Ley, “por el contrario, los foros se realizaron con la participación de múltiples actores e instituciones que no pertenecen a las comunidades ni las representan de manera alguna”.
El fallo de la Corte sólo aplicó para Tangamandapio y Nahuatzen, y el Congreso estaba obligado a reponer el procedimiento legislativo consultando a las comunidades sobre el contenido de la Ley Orgánica. La Cámara optó por la omisión y jamás atendió el mandato de los ministros.
El pasado 22 de abril, el Frente por la Autonomía de Consejos y Comunidades Indígenas emitiría un posicionamiento en el que alertó de la decisión que habría de tomar ese día la Corte sobre las controversias 17/2022 y 83/2022 promovidas por el ayuntamiento de Zitácuaro: “…la Corte amenaza con arrebatarnos lo poco que habíamos logrado. Siendo sinceros, no es sorprendente que la Corte esté buscando mermar la autonomía indígena. No sería la primera vez que los ministros prefieren proteger los derechos de las élites políticas sobre los derechos de los pueblos originarios”.
En su posicionamiento, el Frente alertaba que a sabiendas de la importancia de estos juicios, “la Corte tramitó estos juicios en lo oscurito, sin notificar, ni llamar a las comunidades que serían afectadas. Eso sí, los ministros fueron hábiles para distorsionar el proceso, favorecer al ayuntamiento de Zitácuaro y sortear las obvias causales de improcedencia. Ahora amenazan con manipular nuestro derecho a la consulta previa libre e informada para justificar una decisión que destruiría nuestro autogobierno”.
La postura de los concejos de Crescencio Morales, Donaciano Ojeda, San Felipe de los Herreros, Arantepacua, Cherán Atzicurín, Santa Fe de la Laguna, San Ángel Zurumucapio, La Cantera, Angahuan, la Isla de Janitzio, Jesús Díaz Tsirio, Carapan, El Coire, Carpinteros y San Cristóbal que conforman el Frente, obedecía a su preocupación por el contenido del proyecto de sentencia elaborado por el ministro Javier Laynez Potisek, que iba en el mismo sentido de la determinación tomada en 2022, declarando la invalidez por la falta de consulta en la elaboración de multicitada norma.
El tema no es menor, ya que pese a que la ley tuvo vicios de origen, en su aplicación, las comunidades indígenas han adquirido derechos con el reconocimiento de sus autogobiernos y el ejercicio directo de su presupuesto.
Al sesionar el Pleno de la Corte, el análisis se centró en la controversia 17/2022 y de su resultado, se vio impactada la 83/2022 en el mismo sentido: desechar el proyecto de sentencia de Javier Laynez que planteaba el estudio oficioso de la consulta y automáticamente invalidaba la porción normativa relacionada con los pueblos indígenas por no ser consultados.
Al final, la decisión fue entrar al estudio de fondo y elaborar a partir de ello otro proyecto de sentencia que también estará bajo la responsabilidad de Laynez.
Durante su intervención en contra del proyecto de sentencia originalmente planeado, la ministra Loretta Ortiz Ahlf consideró que en este asunto hay la colisión de dos derechos rectores de los pueblos indígenas, por un lado el derecho al autogobierno y por el otro el derecho a la consulta previa.
Aludió al amicus curiae presentado por diversas comunidades indígenas de Michoacán, entre ellas la de Crescencio Morales, en el que manifestaron que una eventual invalidez afectaría directamente el ejercicio de ser consultados sobre el derecho de su autogobierno y cerraría la posibilidad de poder ejercerlo en el futuro, lo cual redundaría en una violación a sus derechos y mermaría su capacidad de ejercer su libre determinación.
“Esto último cobra mayor relevancia ya que si bien ha sido criterio mayoritario que cuando se invalide una norma se vincule a los Congresos a crear una consulta y volver a emitir la legislación, advierto que en las Controversias Constitucionales 56/2021 y 69/2021, esto no ocurrió así, dejando no protegidas a las comunidades indígenas de los municipios de Tangamandapio y Nahuatzen, por tanto, invalidar los artículos en cuestión como lo propone el proyecto, resultaría en seguir despojando a estas poblaciones de la protección constitucional.
“Así, a 23 años de la reforma constitucional en la materia, el Estado Mexicano aún tiene una deuda histórica a fin de hacer efectivo el autogobierno, por lo que resolver sobre la constitucionalidad de esta figura es impostergable, por ello, en este caso considero que resulta pertinente analizar el fondo de las pretensiones reclamadas por el municipio actor”.
La ministra Lenia Batres Guadarrama –también en contra del proyecto de sentencia- expuso razonamientos que por momentos, más que jurídicos se percibieron políticos.
“Es evidente que la comunidad indígena relacionada con este caso no pudo acudir a juicio, pero será ella la que reciba la afectación. Esta Suprema Corte está incurriendo en un fenómeno enajenante considero, de supuesta sobreprotección o supuesto garantismo, dice que se busca cuidar a la comunidad indígena pero no se le escucha ni se le permite participar en audiencias públicas.
“Se anulan leyes aludiendo faltas en su proceso de gestación, la falta de consulta, pero sin estudiar su contenido. Aquí prevalece la forma sobre el fondo, se anulan leyes por que no fueron consultadas, abstrayéndose de que esas leyes reconocen y ponen en práctica conquistas históricas como el autogobierno, esta decisión anula derechos ya adquiridos como el procedimiento para hacer efectiva la consulta indígena, el derecho a ejercer presupuesto directamente, el derecho de autogobierno y el derecho a elegir a sus propias autoridades conforme a sus sistemas normativos”.
Batres fue más allá: “Los pueblos indígenas están defendiendo la validez de la norma, distinto sería que fuera una comunidad indígena la que acudiera a pedir la invalidez de una norma que no fue consultada. Querer imponer la forma en que deben ejercer su libre determinación se traduce creo yo, en colonialismo jurídico. Este tribunal no debería actuar con paternalismo judicial, por eso iré en contra del proyecto que se plantea”.
Javier Laynez rechazó que existiera de parte de la Corte paternalismo jurídico o la intención de soslayar la voluntad de los pueblos y comunidades indígenas, y explicó que el proyecto de sentencia lo elaboró con base al antecedente de criterios que había establecido el Máximo Tribunal.
“¿Porqué por oficio?, por el Convenio 169 de la OIT por el que la Corte tomó la decisión de que se debía consultar a las comunidades. Dice textualmente que es obligación para todos los Estados consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones respectivas cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente. Es una obligación”, “no hay que olvidar que aquí ni el legislativo federal ni los locales estaban cumpliendo con esta tarea que es obligatoria porque es a nivel constitucional.
“Hay casos suigéneris, hay que reconocerlo, como puede ser éste en el que efectivamente tienes una Ley donde definitivamente afecta o impacta a las comunidades indígenas porque es una Ley de autogobierno. Pero es muy diferente a que esta Corte en casos específicos diga: aquí entremos mejor al fondo”, refirió el magistrado.
Al final, por mayoría se tomó la decisión de entrar a la revisión a fondo del asunto. Será Laynez quien elabore el proyecto de sentencia respectivo.
Victoria momentánea
Tras la determinación tomada por la Corte, el colectivo Emancipaciones, a través de su cuenta de Facebook, celebró lo que calificó como un histórico resultado “que implicó la ruptura con un criterio del Pleno de la Suprema Corte sobre el derecho a la consulta previa, libre e informada”.
La perspectiva para Emancipaciones de lo que se avecina es positiva porque –considera- con la nueva discusión, se “podría abrir este derecho a todos los pueblos y comunidades indígenas de México, estemos bien pendiente porque será una oportunidad única”.
Por su parte, Pavel Guzmán, vocero del Consejo Supremo Indígena de Michoacán, considera lo ocurrido como una victoria momentánea o parcial. “Nosotros con la comunidad de Jarácuaro acudimos seis veces para hablar con los ministros y decirles que efectivamente ya había derechos adquiridos y ejecutados por las comunidades y que podían perjudicarlas de aprobarse el proyecto de sentencia.
“Es una victoria momentánea porque el tema no se decidió, lo que se determinó es que se va a estudiar de fondo y ahí vemos un problema grande, porque observamos que la actitud de los ministros va a seguir más o menos en un 50 y 50 por ciento, entonces sí se corre el peligro grave que decidan al final que los presupuestos directos son inconstitucionales”.
Valora además como tardía la decisión de la Corte, la cual, prácticamente lleva dos años analizando y discutiendo el tema. “Vemos una táctica de desgaste para las comunidades indígenas, porque nosotros hemos ido a manifestarnos pero realmente no podemos ir todas las veces, porque están dejando solas a las comunidades, el gobierno las está dejando solas y ellas son las que están haciendo el trabajo”.
El llamado del Consejo -refiere Pavel Guzmán- es para el Congreso del Estado, para que legisle debidamente y deje de esperar que sea la Corte la que le corrija la plana. Y apunta: “si fuera una comunidad la que estuviera inconformándose por no haber sido consultada para la elaboración de la Ley Orgánica Municipal y no los gobiernos municipales, sería un hecho que las porciones normativas sobre el tema indígena se vendrían abajo”.
Consulta:
Educación indígena puerta al lucro
