Apelando a intereses políticos, las reformas constitucionales en materia indígena en México y Michoacán violentaron de origen el derecho de las comunidades
Patricia Monreal
El “reconocimiento” de derechos indígenas ha seguido para los gobiernos Federal y Estatal una ruta política en la que las comunidades han quedado excluidas para opinar e incidir –como es su derecho- conforme a los mandatos legalmente establecidos.
La autodenominada cuarta transformación busca capitalizar políticamente para sí la lucha histórica de las comunidades por el pleno reconocimiento de sus derechos, aplicando una lógica paternalista sobre lo que considera “es bueno” legalmente para los pueblos originarios.
Tanto en lo federal como en lo estatal las reformas constitucionales violaron el derecho de consulta indígena, dejando fuera de su contenido derechos como el del territorio, la justicia y los de la Madre Naturaleza, entre otros.
En Michoacán, los cuestionamientos de las comunidades a las reformas aprobadas a la Constitución Política del Estado –promovidas por el gobernador Alfredo Ramírez Bedolla- han dejado en segundo plano aquellos que existen sobre la reforma federal y que aún siguen latentes.
Además, en Michoacán la cooptación y el lucro político del bedollismo sobre este tema ha fragmentado la fuerza de las comunidades indígenas que en sus respectivas trincheras vienen luchando por el reconocimiento pleno de sus derechos. La división quedó evidenciada con la aprobación de las reformas promovidas por el mandatario.
El Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI), reconoce en Michoacán 334 comunidades indígenas y afromexicanas. Ninguna de ellas fue consultada de manera libre, previa, informada, de buena fe y culturalmente adecuada para las reformas federales como es su derecho.
En el caso de las reformas estatales tampoco se consultó debidamente a las comunidades, aunque legisladores dijeron que más de 30 que tenían autogobierno habían participado en la elaboración de la iniciativa.
De las 334 comunidades reconocidas por el INPI en Michoacán, 199 son del pueblo Purépecha, 78 del Pirinda, 22 del Mazahua, 18 del Otomí, ocho del Matlatzinca, siete del Nahua, una es pluricultural porque incluye habitantes de más de un pueblo, y otra más es afromexicana.
Los datos del Censo de Población de 2020 del INEGI, consignan que en la entidad 154 mil 943 personas mayores de tres años de edad hablan alguna lengua indígena, la mayoría el tarasco (83.01 por ciento).
Omisiones federales
En su último día como presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador firmó el decreto aprobado el 24 de septiembre de 2024 por el Senado de la República por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del artículo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanos
Ese mismo día el decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, por lo que a partir del primero de octubre de 2024 entró en vigor.
En cuatro días los Congresos de 26 estados de la República aprobaron las reformas al artículo segundo de la Constitución federal promovidas por López Obrador sin modificación alguna a su contenido.
Para argumentar inclusión de los pueblos originarios el gobierno federal realizó Foros Regionales organizados por el INPI.
“Creo que en Michoacán hubo dos, pero esos foros no constituyen una consulta libre, previa, informada y culturalmente adecuada a las comunidades indígenas, cada uno duró tres o cuatro horas”, refiere Pavel Guzmán, vocero del Consejo Supremo Indígena de Michoacán (CSIM).
Desde la perspectiva del Consejo -integrado por 70 comunidades indígenas- las omisiones más graves de la reforma federal se relacionan con el derecho al territorio, la justicia indígena, la seguridad y los derechos de la Madre Naturaleza.
“Es totalmente inaceptable que no se haya incorporado el tema del territorio porque es la madre de todas las luchas de los pueblos indígenas, es la base, es el núcleo, es el eje en torno al cual gira toda la comunidad. No podemos exigir presupuesto directo de autogobierno si no tenemos territorio, no podemos exigir los derechos colectivos si no tenemos una base territorial, entonces es gravísimo”, apunta Pavel Guzmán.
Agrega que al no reconocer el derecho al territorio de las comunidades se sigue afectando la lucha que éstas han venido librando para defenderlo, y recuerda los casos contra las concesiones mineras y megaproyectos que se autorizan en territorios indígenas y que han costado la vida de defensores y comuneros.
La reforma incorporó a la Constitución Federal el derecho de pueblos y comunidades indígenas a ser consultados sobre las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, cuando estas puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas.
Las consultas indígenas –establece la reforma- se realizarán de conformidad con principios y normas que garanticen el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas reconocidos en la Constitución.
Pero la reforma no incluyó el carácter vinculante de las consultas, por lo que de realizarse, no hay obligación de que sean atendidas en las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, por lo que el de la consulta queda como un derecho simulado dentro del texto constitucional.
“La reforma no establece que la consulta debe ser general, entonces ahí hay otra equivocación, porque las consultas deben de ser para todas las medidas legislativas o administrativas que las comunidades consideren, pero ahí le pusieron sólo las que les afecten bajo la idea de llegar a un consenso, además que se omite que la consulta debe de ser vinculante”, agrega el vocero del CSIM.
Dentro de las reformas federales tampoco se contempló el ejercicio del presupuesto directo de las comunidades como ya se encuentra normado en Michoacán, y que ha sido una lucha conquistada por los pueblos originarios en el estado desde hace años.
Nurio fue la primera comunidad en arribar a acuerdo con las autoridades municipales de Paracho para el ejercicio directo de su presupuesto. Luego vino Pichátaro que –con el apoyo del colectivo Emancipaciones- en 2016 escribió historia al lograr que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), ordenara al Instituto Electoral de Michoacán (IEM) le consultara si deseaba o no ejercer de manera directa los recursos que proporcionalmente le correspondían del presupuesto del municipio Tingambato.
Previamente Cherán en tribunales, había logrado en 2011 se reconociera –también con asesoría de Emancipaciones- su derecho a elegir vía usos y costumbres sus autoridades y a ejercer de manera directa su presupuesto.
La diferencia entre Cherán y Pichátaro es que el primero es municipio y la segunda es comunidad, por lo que fue ésta última la primera en el estado en ser reconocida legalmente para ejercer como comunidad los recursos que proporcionalmente le corresponden.
Luego vino en Michoacán la aprobación de la Ley Orgánica Municipal en febrero de 2021, a la cual se han venido acogiendo las comunidades para que en el estado les sea reconocido el ejercicio directo de su presupuesto.
Pero la reforma a la Constitución federal no retomó la experiencia michoacana y dejó fuera la posibilidad del ejercicio directo de las comunidades del país al presupuesto que les corresponde.
“Las comunidades en Michoacán tienen más de 20 años de experiencia en este tema, entonces vemos como quedan totalmente rebasados algunos de los temas previstos en la reforma federal. Está también el caso de la seguridad, en donde aquí en Michoacán las guardias comunales están reconocidas y en lo federal no se previeron”, apunta Pavel Guzmán.
Y agrega: “La lectura es que los pueblos indígenas van adelante de la legislación nacional y de la legislación estatal, es evidente que las luchas de los pueblos indígenas han avanzado mucho más rápido que la legislación”.
Otra es la perspectiva de legisladores, quienes más que a la lucha histórica de las comunidades atribuyen los avances normativos al expresidente Andrés Manuel López Obrador en lo nacional, y al gobernador Alfredo Ramírez Bedolla en lo local, a quienes no regatearon ninguna lisonja al momento de aprobar las reformas constitucionales.
Para la aprobación de las reformas federales, pesó la orden política más allá del conocimiento que los diputados tuvieran del tema, el cual, se evidenció precario al momento en que se posicionaban en la tribuna legislativa. Ejemplo claro en Michoacán fue Abraham Espinoza Villa del Partido Verde, quien se permitió asegurar que la reforma “otorga a las comunidades el derecho de defender sus derechos”.
En el Congreso michoacano abundaron mensajes como el de la morenista Nallely Pedraza, calificando la reforma presentada por López Obrador como “un hito indeleble para la historia de México”.
Pese a que la Constitución ya contemplaba el reconocimiento de derechos para los pueblos indígenas, la legisladora aseguró que a partir de esta reforma, “nuestros hermanos tendrán finalmente el reconocimiento desde la Constitución como sujetos de derecho público, de personalidad jurídica y de patrimonio propios”.
Algunas novedades
La Constitución de la República ya contemplaba la composición pluricultural de la nación sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, a los que se les definía como aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
Con la reforma aprobada en septiembre de 2024, se incorpora la composición multiétnica de la nación, y se define a los pueblos indígenas como aquellas colectividades con una continuidad histórica de las sociedades precoloniales establecidas en el territorio nacional; y que conservan, desarrollan y transmiten sus instituciones sociales, normativas, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
En cuanto a la manera en cómo las comunidades indígenas definen a sus autoridades, se suprime el concepto “usos y costumbres” y se cambia por el de “sistemas normativos”.
Asimismo se incorpora el término de “autoadscripción” entre los criterios para el reconocimiento de las comunidades indígenas.
En la organización interna de las comunidades se establece que sea conforme a sus sistemas normativos y de acuerdo con la Constitución.
Se agrega un párrafo para determinar que la jurisdicción indígena se ejercerá por las autoridades comunitarias de acuerdo con los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indígenas, dentro del marco del orden jurídico vigente, en los términos de la Constitución y leyes aplicables.
Aunado a lo anterior se reconoce el derecho indígena a preservar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, material e inmaterial, que comprende todos los elementos que constituyen su cultura e identidad. Se reconoce la propiedad intelectual colectiva respecto de dicho patrimonio, en los términos que dispongan las leyes.
Queda establecida además la promoción del uso, desarrollo, preservación, estudio y difusión de las lenguas indígenas como un elemento constitutivo de la diversidad cultural de la Nación, así como una política lingüística multilingüe que permita su uso en los espacios públicos y en los privados que correspondan.
Conservar y mejorar el hábitat, es otra de las incorporaciones a la Constitución federal, así como preservar la bioculturalidad y la integridad de sus tierras, incluidos sus lugares sagrados declarados por la autoridad competente, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables en la materia.
El nuevo mandato constitucional establece que las personas indígenas tienen, en todo tiempo, el derecho a ser asistidas y asesoradas por personas intérpretes, traductoras, defensoras y peritas especializadas en derechos indígenas, pluralismo jurídico, perspectiva de género, y diversidad cultural y lingüística.
También pueden ejercer su derecho al desarrollo integral con base en sus formas de organización económica, social y cultural, con respeto a la integridad del medio ambiente y recursos naturales en términos de las disposiciones jurídicas aplicables.
En cuanto a las modificaciones normativas que se realicen y que atañan a pueblos y comunidades indígenas se establece que deberán: “ser consultados sobre las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, cuando estas puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas.
“Las consultas indígenas se realizarán de conformidad con principios y normas que garanticen el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas reconocidos en esta Constitución. Cuando la medida administrativa que se pretenda adoptar beneficie a un particular, el costo de la consulta debe ser cubierto por éste. La persona física o moral que obtenga un lucro por las medidas administrativas objeto de consulta debe otorgar a los pueblos y comunidades indígenas un beneficio justo y equitativo, en los términos que establezcan las leyes aplicables.
“Los pueblos y comunidades indígenas son los únicos legitimados para impugnar, por las vías jurisdiccionales establecidas, el incumplimiento del derecho reconocido en esta fracción. La ley de la materia regulará los términos, condiciones y procedimientos para llevar a cabo la impugnación”, incorpora la reforma.
La reforma en Michoacán
No bien habían pasado nueve semanas de las modificaciones federales cuando en Michoacán, se presentaron, dictaminaron y aprobaron reformas a la Constitución Política del Estado en materia indígena.
En el caso estatal, las comunidades afromexicanas fueron borradas del mapa en las reformas promovidas por el gobernador Alfredo Ramírez Bedolla y aprobadas el cinco de diciembre de 2024 por el Congreso del Estado.
El Consejo Supremo Indígena de Michoacán (CSIM) denunció en su momento que ninguna de las comunidades con autogobierno reconocido conforme a la Ley Orgánica Municipal del Estado y que pertenecen a él, habían sido consultadas, y que la iniciativa de reforma les fue proporcionada para su conocimiento el día previo a ser presentada –el 21 de noviembre de 2024- ante el Congreso del Estado.
Como parte de su agenda política, el dos de septiembre de 2024, durante la presentación de su Plan Morelos, Alfredo Ramírez Bedolla anunció su reforma constitucional en materia indígena, destacando a Michoacán como referente nacional en el reconocimiento de los autogobiernos.
Tres días después señaló que las reformas incluirían la opinión de las comunidades, lo que no aclaró es que sería en los términos en que el gobierno considerara, no con base a los mandatos legales que obligan a la consulta previa, libre e informada a las comunidades.
Buscando legitimar aval de los pueblos originarios a la propuesta del mandatario, ese mismo día el área de Comunicación Social de Gobierno boletinó el “agradecimiento” de las comunidades por ser incluidas en el Plan Morelos, esto a partir del dicho del presidente del Consejo Comunal de San Francisco Peribán, José Antonio Ayala Urbina, durante una reunión sostenida por el gobernador con organizaciones y autoridades comunales en Casa Michoacán.
El 21 de noviembre de 2024 se turnó al Pleno del Congreso la iniciativa del Ejecutivo para reformar la Constitución Política del Estado en materia indígena, y una semana después, el día 28 de ese mismo mes fue aprobado el dictamen otorgando el ha lugar a la propuesta para proceder «a la dictaminación de fondo».
En la Cámara el asunto se dejó sólo en manos de la Comisión de Puntos Constitucionales para evitar complicaciones y agilizar así su dictaminación y aprobación.
Una semana se llevó dicha Comisión para dictaminar el asunto, simular diálogo con las comunidades, y turnar el dictamen al Pleno para su aprobación.
Dentro de los antecedentes incluidos en el dictamen además de la propuesta del Ejecutivo se aludió a las iniciativas de reforma presentadas por comunidades indígenas, así como por los diputados Juan Carlos Barragán y Antonio Salvador Mendoza Torres. Sin embargo, el proyecto de decreto que se aprobó atendía a la reforma planteada por el gobernador, por lo que la alusión a las otras tres iniciativas fue sólo para simular que éstas también habían sido dictaminadas e incluidas en el proyecto final.
Al día siguiente de que la iniciativa del gobernador fue presentada ante el Pleno del Congreso, el Consejo Supremo Indígena de Michoacán emitió su postura al respecto, considerando que ésta resultaba discriminatoria “toda vez que únicamente establece la entrega del presupuesto directo estatal a las comunidades que tienen autogobierno, discriminando al resto de las comunidades y violentando sus derechos constitucionales, en la práctica, solamente permitiría que 40 comunidades indígenas de la entidad reciban el presupuesto directo estatal y marginaría a 460 comunidades”.
También el Consejo argumentó que la propuesta no contempló el derecho a la autonomía educativa para los pueblos originarios, “ni siquiera permite que las comunidades puedan establecer sus propios planes y programas educativos, asimismo, no reconoce el ancestral sistema de justicia indígena, a pesar de que en Michoacán existen más de 200 jueces tradicionales que de facto, resuelven problemas internos en sus comunidades. Otro de los aspectos fundamentales que no establece, es el derecho al territorio que mantienen los pueblos nativos, deuda histórica del estado mexicano, en síntesis, la iniciativa de reforma indígena en la entidad, no fue consultada de manera apropiada con los pueblos a quien dice representar y no existe el aval de las asambleas generales para su apoyo”.
El tres de diciembre –dos días antes de la aprobación de la reforma- integrantes del Consejo Supremo realizaron movilizaciones con siete tomas en diferentes puntos carreteros. Además acudieron a Palacio Legislativo para manifestarse contra la propuesta en sus términos y sostener un encuentro con legisladores locales.
Ahí los integrantes del Consejo se toparon con pared, pues ninguno de los planteamientos que realizaron a los diputados generó eco alguno. La determinación de los legisladores era mantener la ruta establecida por el Ejecutivo.
Para el encuentro los diputados mostraron más preocupación en colocar una mampara aludiendo a la reunión –para lograr mejores fotos- que en atender los planteamientos que se les formularon.
El tono paternalista de los diputados fue su tónica en el encuentro, “explicándoles” a los representantes comunales porqué la reforma era “por su bien”, hablándoles de “las bondades” de ésta, y de las buenas intenciones del Congreso y el Ejecutivo, quienes –aseguraron- no harían nada que perjudicara a los pueblos originarios.
“Nuestra inquietud central es que nosotros sostenemos que la iniciativa de reforma constitucional en materia indígena no fue consultada de manera apropiada a los pueblos y comunidades originarias. En los pueblos la máxima autoridad es la asamblea general, y no hay ninguna acta en la materia”, expuso a los diputados Pavel Guzmán.
Y les recordó: “Esto no es un capricho, es un derecho, en los tratados internacionales se establece el derecho de consulta para los pueblos y comunidades de buena fe, entonces nosotros sostenemos que no fue consultada de manera apropiada. En Michoacán hay 330 comunidades indígenas reconocidas en el Catalogo de Pueblos y Comunidades de 500 que existen. Nosotros como Consejo representamos a 70 y decimos que no fueron consultadas debidamente”.
La aprobación
El cinco de diciembre el dictamen fue sometido ante el Pleno del Congreso para su aprobación. No hubo discusión al respecto, sólo posicionamientos a favor de parte de los legisladores.
El proceso para la reforma ahondó la división entre las comunidades indígenas, separadas en tres bloques en el estado, unas las que son acompañadas por el Colectivo Emancipaciones y que forman parte del Frente por la Autonomía de Consejos y Comunidades Indígenas, otras las que conforman el Consejo Supremo, y otras más, aquellas que operan de manera independiente.
En el caso de las aglutinadas en el Frente por la Autonomía -que han venido trabajando con la actual administración del Gobierno del Estado- manifestaron su apoyo a la reforma haciendo acto de presencia frente a Palacio Legislativo, festejando con banda y baile la medida. Ahí aseguraron que fueron consultadas 40 comunidades para la reforma.
Las dudas sobre el papel desempeñado por Emancipaciones salieron a relucir por parte de periodistas, quienes emitieron fuertes cuestionamientos al respecto a Orlando Aragón Andrade, una de las figuras más reconocidas del Colectivo.
Al respecto Aragón referiría: “Nosotros desde hace semanas presentamos una iniciativa de reforma constitucional después de que se aprobó la reforma federal; la tónica de este comportamiento ha sido porque los diputados por sí solos no legislan, entonces desde la experiencia de la Ley Orgánica Municipal fueron las comunidades y nosotros mismos quienes hicimos propuestas. Está el caso de las reformas indígenas al Código Electoral por las que hace un año nos gasearon aquí los granaderos.
“Ahora sabíamos que iba a ser lo mismo, si nosotros no promovíamos esta reforma no sabíamos cuánto iba a tardar. Consideramos que es una reforma necesaria que constitucionaliza derechos que ya están en leyes secundarias, y que si bien no ha sido producto de todas las comunidades, sí de una amplia mayoría y número”.
Dijo que la propuesta del gobernador es la suma de la propuesta presentada por el Frente por la Autonomía y de otras adiciones, recalcando que la reforma no fue construida desde un escritorio de gobierno sino desde las propias comunidades.
Sobre la omisión señalada por el Consejo Supremo de consultar a las comunidades, argumentó que el derecho a la consulta “se puede entender de distintas maneras, en este caso lo que nosotros hemos hecho es decir, nosotros proponemos, no solamente nos consultan sino que nos anticipamos proponiendo”.
Aseguró que la reforma constitucional en el estado es respaldada por 30 comunidades con autogobierno, así como por una decena de comunidades mazahuas y otomís, y una docena de comunidades purépechas, “esto documentado, porque es muy fácil decir que se representa a un número tal, lo que nosotros decimos obra en los expedientes.
“Nosotros no vamos a decir mentiras de que esto lo hizo el gobernador, lo apoyó y lo está acompañando, eso sí es importante. Nosotros no le estamos haciendo el juego al gobierno porque esta lucha viene desde mucho antes que él. Quizá el gobernador o sus funcionarios dirán su discurso, lo importante es que nosotros tengamos claro de dónde viene la lucha”.
En tanto, en el Salón de Sesiones la mayoría de los oradores atribuyeron a los ejecutivos Federal y Estatal de la Cuarta Transformación, ser artífices de reformas “en beneficio” de las comunidades, omitiendo –por desconocimiento o decisión- la lucha que los propios pueblos originarios han venido dando por años para forzar al Estado Mexicano al reconocimiento de sus derechos.
La morenista Emma Rivera Camacho -que preside la Comisión de Puntos Constitucionales- argumentó: “Esta reforma recoge por lo menos el planteamiento hecho llegar de más de 30 comunidades del estado, que en lo sustancial, el dictamen recoge los planteamientos y las propuestas que han llegado de las comunidades”.
Dijo que se hizo un parlamento abierto “en que también se recibieron a muchas comunidades”, aunque no aclaró que los planteamientos hechos por el Consejo Supremo Indígena no fueron tomados en cuenta.
Luego con tono paternalista, la morenista apuntó: “Lo que nosotros consideramos es que cuando se trata de un beneficio tan importante para nuestros pueblos originarios, que homologa una reforma federal en nuestro estado, lo menos que podemos hacer es la inactividad, estamos tratando de responder a una necesidad”.
La reforma fue aprobada por unanimidad entre los diputados presentes.
Tras la aprobación de las reformas constitucionales el Consejo Supremo Indígena ha adelantado que acudirá a tribunales para impugnarlas, argumentando que no fueron consultadas debidamente a las comunidades y son discriminatorias, además de incumplir preceptos previstos en la reforma federal.
Por su parte Alfredo Ramírez Bedolla continúa echando mano del tema indígena en su ruta de gobierno. Su administración ha promocionado ampliamente la reforma estatal como referente nacional.
Además el mandatario, ha instruido la instalación de mesas de trabajo con las comunidades con autogobierno para la revisión del plan de justicia de los pueblos y comunidades indígenas que ahora proyecta Claudia Sheinbaum Pardo desde la presidencia de la República.
También ha dicho que Michoacán está listo para sumarse a los foros de desarrollo sustentable y de las comunidades indígenas y pueblos afromexicanos, organizados por el Gobierno de México, que –asegura- “son clave para integrar las aspiraciones culturales, sociales y económicas de las comunidades originarias al Plan Nacional de Desarrollo”.
Imagen portada: Movilización del Consejo Supremo Indígena de Michoacán frente a Palacio Legislativo el tres de diciembre de 2024
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